邓振海：我国综合执法改革始末及相关思考

现行行政处罚法第十六条规定，国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定行政机关行使行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权由公安机关行使。并且，在该法颁布之后，于1996年4月，国务院下发了贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知，要求各省积极探索建立行政执法体系。

1999年11月，国务院下发关于全面推进依法行政的决定，并提出继续积极推进相对集中行政处罚试点工作。到2004年，全国各地的综合行政执法局陆续建设完成。党的十八大之后，十八届四中全会通过了关于中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定，强化了深化行政执法体制改革，根据不同级政府的职权职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。该决定要求推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍的种类。2015年4月，中央编办引发了中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见，该文件确定在全国22个省、自治区和直辖市的138个试点城市开展综合行政执法体制改革，目的在于探索整合政府部门之间相同相近的执法部门，规定执法机构、统一执法力量，探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。党的十九大以来，党中央高度重视深化行政执法体制改革工作，十九届三中全会通过了深化党和国家机构改革的方案，把深化综合行政执法改革作为一项专门任务进行部署，综合执法体系迎来在一次升级。

目前，在综合行政执法工作当中还存在着一些问题，例如，城市管理工作中，对于处理违建的认定工作是由综合执法局来执行还是与其他涉及部门共同认定迟迟无法分清，导致有时容易出现认定上的交叉和矛盾。同时，部分执法队伍的执法能力、执法技术水平还丞待提高。

综合执法改革工作整合了24个部门，7000余项执法权力；依据权力清单标准化要求，综合行政执法队伍还需要制定更加详细的权责清单，防止出现混乱现象。

综合执法队伍还需要进一步推进网格化治理工作，由于网格化管理工作是由政法委带头整合，而综合执法局不属于政法机关；所以，执法队伍如何与政法队伍就网格化治理工作进行对接，是一个丞待解决并需要重视的问题。 统筹推进三项改革，做到先后有序、统分结合、左右同步、推进综合执法改革网格化治理创新，才能有效解决目前实践中存在的问题。

段中伟：海南综合执法现状与困境

众所周知，行政执法所涉及领域较广，范围较大，所以长期以来都存在着机构重叠、职能交叉、多头执法、管理缺位、部门打架等问题，这些问题在很大程度上对执法效率和执法效果造成较大的消极影响，甚至影响到社会治理和营商环境的优化。所以，综合执法改革受到广泛的社会呼吁，势在必行。

从当前海南综合执法工作现状来看，在综合执法机构设置方面，根据省委省政府批复，海南已有19个市县已经全部实行了综合行政执法改革的机构设置，且全部纳入政府部门，同时市县一级也建立了相对完整的执法部门和体系。

管理层级方面，目前将除涉及国家安全、限制人身自由以及垂直部门和面向内部机关执法外，大部分工作都已经纳入了市县跨领域综合执法范围。

跨领域大综合执法方面，作为行政执法改革的重点，目前海南市县综合行政执法的基本目录已经将原先的二十多个部门的执法事项全部纳入到综合行政执法改革的范围，并由综合行政执法局来承担该项任务。

协调配合机制建设方面，目前综合行政执法改革虽然已经将多项行政执法权交给综合行政执法局，但是在改革初期还是出现了一些配合和衔接的问题，例如有些行政执法机关还是保留了部分行政检察权，着也许会导致行政检查发现违法线索之后，如何移交和衔接成为问题，还有的执法工作需要行政主管部门的认定，在这一程序上也造成了些许不便。

执法队伍建设方面，综合执法改革以来，海南省在执法队伍建设作了许多工作，执法领域素质有了一定的提升，基本可以满足行政执法需要。

执法规范化建设方面，海南下发了综合执法关于着装、办案程序、法律文书格式等许多方面的规范性文件。初步统一了综合行政执法工作的秩序。同时，海南省政府也在加快制定出台海南省综合行政执法条例。

总之，海南总合行政执法改革取得了较大成果，很大程度抑制了推诿扯皮等问题，提高了执法效率，但在目前还存在着一些问题，如执法人员素质较低等，某些领域的执法存在着较大的短板，综合执法改革的过程当中，在人员转移之后，有很多部门往往从自身利益角度考虑，没有将真正的一线执法骨干人才划转整合到综合行政执法机关中导致划转调动的人员素质不高，队伍管理难度较大等问题。另外，推诿扯皮现象并未完全杜绝，很多同其他部门协调沟通的环节并不顺畅；执法信息化水平也稍显薄弱，还未建成统一的执法工作平台，案件管理、归档等还未实现信息化，各层级部门难以实现实时跟踪案件进展；同时一些执法设备供应不足，并且部分设备存在老化和损坏现象。

李婧：综合行政执法下沉街道问题研究

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础。所以，综合行政执法局需要下沉到各个街道、社区。2015年，城市执法体制做出了一系列的改革，通过理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制等方式，下移执法重心，推进网格管理。

2019年，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中指明，当前需要组件统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导与监督，逐步实现基层一支队伍管执法；并且各地政府需要按照依法下放、宜放则放的原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，明确乡镇和街道执法主体地位；同时，各省区市可在十点基础上组不同意和规范赋权事项，成熟一批赋予一批，确保放得下、接得住、管得好、有监督。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，按法定程序和要求办理。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》颁布，要求各地方根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。推行乡镇（街道）行政执法公示制度，实行“双随机、一公开”的监管模式。同年，修订的《中华人民共和国行政处罚法》标志着乡镇街道行政执法体制改革由国家战略规划层面上升为统一的法律制度安排，实现了相关政策的法治化转型。

部分省市在实践中的做法值得学习，如上海市在2015年明确提出“区属街管街用”和“镇属镇管镇用”两种力量下沉模式。2016年，开展城管力量下沉的试点改革。到2021年，明确了城管执法队伍“街（乡镇）属、街（乡镇）管、街（乡镇）用”，同时将401项城管执法事项全部下沉至街道（乡镇）。区域管执法局对于基层城管部门拥有业务指导权、监督检查权、组织评议权、违法违纪行为的查处建议权、教育培训权等；并且城管部门已对118个管理大类行使相对集中行政处罚权，涉及630余项执法事项。

目前，在综合执法下沉工作中，存在着人员经费配备问题、队伍建设、工作规范、建章立制、平台建设等问题。

对人员经费配备问题，应当按照“权随事转、人随事专、钱随事转”的原则，行政执法人员、编制、经费应一并随着综合执法权转至街道。

对队伍建设问题，在下沉街道后，将以街道名义开展综合执法工作，要加强街道执法人员队伍建设，注重执法人员业务培训和考试，着力提升执法人员的业务能力，严格执法素质要求，加强思想道德和素质教育，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的街道执法队伍。

对工作规范问题，要统一执法程序，规范办按流程，明确办案时限、统一执法文书、服装、标志与装备等，提高办案效率。积极推进执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚使用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、百姓利益和社会秩序。

对建章立制问题，综合执法下沉街道后，为理顺协调工作流程，要建立上下联动机制、日常巡查机制、信息互通机制、执法协同机制、执法协查机制、执法配合机制等。

对平台建设问题，要充分利用互联网、大数据等技术手段，依托信息化网络平台，推动综合执法全过程网上流传，加强综合执法信息归集体共享和关联整合，实现日常巡查、城市管理、行政执法信息实时流转、实时报告、实时监控、实时留痕、实时处理。

王天林：国家治理体系和治理能力建设背景下《行政处罚法》的修改与施行

《行政处罚法》是我国行政法治实时依法治国基本方略的一个重要步骤，其意义良多，贡献巨大，是一部具有里程碑意义的法律。该法在1996年颁布以来，2009、2017、2021年三次修改。该法一是保障了宪法的有效贯彻实施，二是推进了我国民主法治建设，三是健全了我国的法律责任制度体系，填补了我国法律责任制度的一个重要缺口，四是奠定了我国行政程序的法律基础。发展至目前，该法行政处罚设定和实施的原则有七，一是处罚法定原则，二是处罚公正公开原则，三是处罚与教育相结合原则，四是保障被处罚人合法权益原则，五是过罚相当原则，六是一事不再罚原则，七是从旧兼从轻原则。

较之旧法，新的行政处罚法有明显的增改，根据该法第九条规定，行政处罚共有以下六种，一是警告和通报批评，二是罚款、没收违法所得、没收非法财物，三是暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件，四是限制开展生产经营活动、责令停产停业、限制从业，五是行政拘留，最后是法律行政法规规定的其他行政处罚。

在《行政处罚法》施行过程中，有许多需要注意的事项。首先，应当转变执法观念，回归执法目的，严禁钓鱼执法。二是区分“法无授权不可为”与“法无禁止皆可为”两大原则不同的价值导向。三是在行政过程中，应当保证行政主体的合法性，保证基层执法队伍最小单位为两人，并且不能让临时人员执法。四是保证程序正当，在进行执法时，应当出示证件、亮明身份、说明理由、告知权利、听取申辩、记录复核。五是手段适当，即合乎比例原则，严禁暴力执法。

文字：刘苇 编辑：罗莎 图片/图片处理：卞天儒 审稿：张振安